“我國是首個將數據列為生產要素的國家，數據要素化尚處起步探索階段，國際上亦無先例可循。數據要素化在資產地位、權屬確權、流通交易、利益分配和安全隱私等方面存在諸多障礙。”中國科學院院士梅宏表示。

破除這些障礙，離不開國家數據局今后的推進。據媒體走訪，不少企業(yè)表達了對目前數據的流通共享難、定價和收益分配無章可循、數據平臺的虹吸效應和壟斷行為帶來收益失序等問題的憂慮。

中國電子信息產業(yè)發(fā)展研究院院長張立認為，國家數據局應從“明規(guī)則”的角度著重發(fā)力，健全數據產權制度，形成完善的授權使用和權益保護機制，構建數據流通交易制度，圍繞公共數據授權運營、數據交易過程監(jiān)督、數據跨境流動監(jiān)管等細化規(guī)則體系，促進數據合規(guī)流通。

中國信息通信研究院院長余曉暉表示，長遠來看，國家數據局要統籌發(fā)展和安全，充分發(fā)揮數據的基礎資源作用和創(chuàng)新引擎作用，不斷做強做優(yōu)做大數字經濟，促進數字經濟和實體經濟深度融合，為構建新發(fā)展格局、建設現代化經濟體系、構筑國家競爭新優(yōu)勢提供有力支撐。

如何建全數據產權制度？
 

組建國家數據局，要解決的一大痛點和難點是數據產權問題。數據產權制度是其他數據要素制度建設的重要根基，沒有歸屬清晰、合規(guī)使用、保障權益、激活價值的數據產權制度，就無法形成高效公平、安全可控的數據要素市場。構建數據基礎制度體系，其核心在于完善數據產權制度，落腳點應聚焦在充分激活數據要素市場。

當前，數據確權是一項世界性重點和難點問題。一方面，數據的來源和結構通常極具復雜性。數據從產生之際就涉及個人、企業(yè)、政府部門等多參與主體，并且在數據生產、流通、使用等價值生命周期的不同階段，不同主體對數據要素具有差異化的利益訴求，且存在復雜共生、相互依存和動態(tài)變化的特征，傳統的權利制度框架難以突破數據產權困境。數據生產的邊界難以清晰界定、數據資源本身的權屬關系尚不明確。另一方面，由于數據具有可克隆性等特殊屬性，個體在網絡上的所有行為都能夠被互聯網技術解構，再重組成為可識別、可抓取、可利用的數據圖譜，從而為商業(yè)活動和個性化服務提供指導。算法對個體數據的復刻，使得數據的產權邊界變得更加模糊，為數據產權保護帶來了極大的挑戰(zhàn)。

在這些挑戰(zhàn)的制約下，我國對數據產權制度的建設和探索仍處于初級階段。因此，如何制定合理的數據確權原則、尋求保護數據知識產權和數據要素市場活力的平衡點是需要關注的重要問題，也是國家數據局在未來工作實踐中的重點任務。一方面，要避免企業(yè)由于數據要素的壟斷地位而侵犯消費者合法權益，或威脅個人數據安全；另一方面，要更好地發(fā)揮大數據規(guī)模優(yōu)勢，避免形成“數據孤島”，促進數據要素的高效流通、交易和利用，實現數據要素價值最大化。

在明確基本的數據確權原則之后，還需要建立數據知識產權保護制度來保障數據流通、交易流程的良好運轉。當前，數據產權制度的缺失某種程度上掣肘數據要素市場的培育。隨著數字技術發(fā)展和商業(yè)模式創(chuàng)新，知識產權保護客體更加多元，市場競爭行為正當性邊界越來越模糊；此外，與傳統的知識產權保護客體相比，數據要素在財產形態(tài)、利益訴求及價值內涵等方面均呈現新的特征，這些都導致既有知識產權制度對數據要素的保護存在適用性困境。

因此，亟需探索與數字經濟發(fā)展相協調的知識產權保護機制。其一，借鑒以無形資產為保護客體的知識產權法規(guī)制度體系，加快建立數據知識產權制度。在信息社會向數字社會轉型過程中，將數據納入知識產權法律制度保護范圍，是實現數據保護和利用平衡的極佳路徑。其二，應加強數據知識產權登記規(guī)則和登記系統的頂層設計，降低各方確權、設權和維權成本。在國家層面，提供統一規(guī)范的數據管理制度，提高數據質量和規(guī)范性，豐富數據產品，并為數據提供相應的確權證明。其三，鼓勵前沿技術攻關，創(chuàng)新數字經濟下的知識產權保護模式，有效支撐數據流通。需要進一步加強相關技術領域的研發(fā)攻關，推動隱私計算、區(qū)塊鏈、云計算、人工智能等新興技術的深度融合與協同發(fā)展，探索有效解決數據流通問題的技術支撐體系。其四，加強數字經濟領域的知識產權反壟斷執(zhí)法。數據封鎖、歧視性訪問、大數據殺熟等問題成為當下制約中國數字經濟發(fā)展的關鍵障礙。在保護知識產權的同時，也需要防止和制止濫用知識產權排除、限制競爭等擾亂市場秩序的行為?？傮w而言，需要統籌數據開發(fā)利用、隱私保護和公共安全，構建以安全為基礎、發(fā)展為目標的數據產權制度。

針對數據要素市場，人民數據早在2019年就推出了全國首家數據確權平臺，2023年又推出了首家全國性數據要素公共服務平臺和“數據資源持有權證書”“數據加工使用權證書”“數據產品經營權證書”（三證）向全國發(fā)放，助力數據確權、數據交易等業(yè)務開展。人民數據以打造人民云、人民鏈、數據要素公共服務平臺等項目為契機，爭做一流數據服務商，爭當一流數據集成平臺，積極做好數據交易的經紀人、數據產業(yè)的運營方、數據應用場景的創(chuàng)新者，領跑大數據發(fā)展潮流。

如何守住數據的合規(guī)底線？

      組建國家數據局，還需要解決的痛點和難點是數據的利用與安全的平衡問題。數據價值的實現過程得益于數據要素的高效利用，而數據利用的前提條件是安全。當前，我國數據安全風險日益突出，數據泄漏、數據濫用等安全事件的發(fā)生，嚴重阻礙了數據價值的釋放潛力，限制了數字經濟的健康發(fā)展。數據安全是事關國家安全與經濟社會發(fā)展的重大問題，因此，完善數據治理機制，牢牢守住數據發(fā)展安全底線，將是國家數據局在引導數字經濟發(fā)展過程中的工作重點。個人數據隱私安全問題構成了數據要素市場形成的邏輯起點，也是數據要素治理的核心。

對于個人數據而言，其所面臨的安全風險主要來源于以下幾個方面：一是大數據技術的擴散對公民進行過度的數據收集和不良使用。在過去，當大數據解決方案在技術上尚未實現時，即使個人信息被泄漏，后續(xù)的漣漪效應也并不顯著，因為沒有技術可以進行深入分析。然而，隨著技術的進步，如今可以生成3D個人檔案并預測人的意圖。二是人工智能技術可能涉及公眾隱私侵犯、歧視、逃避責任、操縱和誤導公眾輿論、非法監(jiān)視等行為。在沒有適當監(jiān)管、問責和治理的情況下盲目擴張，將是十分危險的。三是包括物聯網和社交媒體在內的眾多數據源是在未經用戶知情同意的情況下定期收集的。這類“過度收集”的數據會對個人隱私帶來潛在風險。四是數據重新識別技術以及為其他目的而收集的數據的回收、再利用問題。國家數據局需要加強對企業(yè)相關違法行為的懲處力度，建立完善的公民電子信息投訴制度。

除了個人信息的隱私安全之外，數據安全問題還涉及企業(yè)所擁有的海量數據以及國家層面的公共數據。企業(yè)在數據收集過程中，可能對所擁有數據的合規(guī)性缺乏關注。一方面，一些具備優(yōu)勢的互聯網平臺企業(yè)利用其龐大的用戶基礎和先進的技術設備，獲取市場壟斷地位、形成市場壁壘，從而造成不公平的市場競爭環(huán)境，大大限制數據價值的實現；另一方面，數據處理企業(yè)通過代碼和算法能力構筑自身的特權地位，加劇相關主體之間的信息不對稱性與企業(yè)黑箱操作的可能性。一些研究還強調了算法產生社會偏見的方式。這些偏見的存在引起了數據治理對算法透明度、問責制以及更普遍的公平性的擔憂。因此，國家數據局除了需要解決監(jiān)管分散化問題外，還需要解決企業(yè)的數據壟斷等安全問題?？紤]到算法的復雜性，需要足夠的技能和信息來對其進行有效監(jiān)管。國家數據局可以充分調動外部資源以協同的行動模式參與數據治理，落實開展數據活動的組織、個人的主體責任，構建由數據處理者承擔安全保護義務、政府進行監(jiān)督的數據治理體系。

從國家層面來看，在大數據時代，數據已經成為國家的重要戰(zhàn)略資源。國家層面的數據安全范疇主要體現在政治安全、經濟安全、文化安全以及軍事安全等關乎國家主權、安全和發(fā)展利益的重大領域。當前，政務、醫(yī)療及生物識別信息等高價值特殊敏感數據泄漏風險加劇，基因安全、經濟情報泄露、技術泄露、個人信息泄露等事件時有發(fā)生。尤其是，在經濟全球化、交易平臺網絡化的大背景下，企業(yè)在貿易過程中頻繁的跨境數據流動成為威脅國家數據安全的最重要來源之一。數據企業(yè)在生產運營過程之中，海量的碎片化、模糊化數據被廣泛匯聚，即使這些數據在公開之前都經過了脫敏處理，但是，經過深入的大數據分析，也可以洞察到隱藏在大數據表象背后的重要情報信息，勾勒出一國經濟社會發(fā)展的完整圖景，最終可能演化成國家安全數據信息。

值得注意的是，在萬物互聯的數字生態(tài)系統中，各類數據安全問題彼此共生、相互影響，需要統籌治理個人、企業(yè)以及國家層面的數據安全問題。就本質而言，數據安全問題是技術問題和法律問題的結合體，需要聯合采用技術、法律等多手段綜合治理。國家數據局可以在一系列法規(guī)制度的基礎之上，不斷優(yōu)化數據安全領域的頂層設計，建立健全數據全生命周期安全管理以及分類分級保護制度，加強數據安全風險監(jiān)測、定期開展數據安全風險評估。尤其對于跨境數據流動而言，可以建立科學的跨境數據流動的安全評估體系、創(chuàng)建嚴格的數據跨境流動限制規(guī)則。

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